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[re] [기사] -②지자체 이관 '實益'없다] 국가도로 건설사업 퇴보 불러온다
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이석종
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2008-07-16 07:54:54, 조회 : 912, 추천 : 319 |
국가도로 건설사업 퇴보 불러온다
행안부, 국토부 등 정부 조직정책 미래지향적인가
출처: 건설타임즈 08/07/11
(건설타임즈)이헌규·황윤태·차완용·이자용 기자 = - 국가이익 뒷전, 지역 이기주의 초래
- 행정·실무 이분화로 투자효율성 저하
- 향후 南北간 상호연계 도로추진 불투명
정부와 행정안전부가 특별지방행정기관 정비차원에서 지방국토관리청 국도업무를 지방자치단체에 이관할 경우 예산낭비, 지역 이기주의에 따른 국도 기능 상실 등 문제점이 많은 것으로 나타났다.
문제점으로는 ▲간선도로 기능 상실 ▲도로사업의 투자효율성 저하에 따른 예산낭비 ▲국가계획에 따른 예산 집행 한계 등이 거론되고 있다.
특히 국가의 이익 보다는 지자체 간의 이익이 우선시 돼 2개 광역시를 연결하는 국도가 제대로 건설·관리될 지 우려의 목소리가 높다.
이 같은 문제점들을 해결하지 않고 서둘러 지방국토관리청의 업무와 기능을 지자체로 이관할 경우 국가 도로 건설사업의 퇴보를 가져올 것으로 우려되고 있다.
한국교통연구원 성낙문 연구위원은 “국도에서 발생되는 민원은 유·출입, 도로점용 등의 문제가 거의 대다수로 선출직인 지자체장이나 지역 국회의원들은 지역주민들의 민원을 무시하지 못하게 된다”며 “‘표’를 의식한 채 민원을 해결할 시엔 결국 ‘국도가 시가지화도로’로 변질 될 가능성이 매우 크다”고 말했다.
◆‘지자체 이관 반대’ 80%
국도업무와 관련된 사람들 10명중 8명은 국도(간선도로) 관련 업무를 현행대로 국가(중앙정부)에서 직접 수행해야 한다는 설문조사 결과가 나왔다.
이는 행정안전부가 추진중인 ‘국토해양부 지방국토관리청의 국도 건설·관리 업무 지자체 이관’에 반대하는 의견의 반증으로 풀이된다.
국토연구원이 최근 중앙정부·지방자치단체공무원, 학교, 연구소, 건설업체, 엔지니어링업체 등 208명을 대상으로 ‘국도업무 조직 개편방안’에 대해 설문조사한 결과, 이 같이 나타났다.
‘국도업무 지자체 이관 반대’(중앙정부, 지자체 공무원 제외)라는 의견이 총 응답자의 84%를 차지했다.
반면 ‘지자체 이관 찬성’은 13%에 그쳤으며, 나머지 기타 의견은 3%였다.
또 기능별로 국도 간선소통기능 확보 차원에서 ‘국가가 직접수행 해야한다’라는 의견이 전체 응답자의 71%를 차지했다.
업무조직의 효율성과 이용자 서비스 수준 제고를 위해서는 ‘국가가 직접수행’이란 응답자도 57%와 56%로 각각 나타났다.
아울러 국도업무 조직 기능에 대해 ‘전문기관을 통해 수행해야 한다’라는 종합적인 의견도 17~33%로 나타났다.
◆간선도로 기능 상실
현재 국내 도로의 경우 국가에서 관리·운영하고 있는 고속도로(한국도로공사), 간선도로(지방국토관리청)와 지방행정기관이 담당하고 있는 집산도로(시·도), 국지도(지방자치단체) 등으로 구분돼 운영되고 있다.
이중 이관이 검토되고 있는 지방국토관리청은 서울ㆍ원주ㆍ대전ㆍ익산ㆍ부산 등 총 5개 사무소에서 전국 광역별 국도(간선도로·보조간선도로)망 확충에 대한 업무를 수행하고 있다.
국도의 경우 크게 도로의 기능과 업무조직에 따라 간선도로(수송기능, 이동성 등), 집산도로(지자체간 간선도로와 국지도로를 연결시키는 도로), 국지도로(지방도, 지방의 시·군·도 등을 연결, 접근성) 등 3가지로 구분돼 있다.
또 일반국도의 노선은 관련법과 대통령령으로 지정되며, 북한지역의 지명까지 시·종점으로 유일하게 표기하고 있다.
일례로 국도 1호선인 목포~신의주, 국도 3호선인 남해~초산 등이 대표적인 노선이다.
국도 1호선의 경우 광역지자체 6개(전남·광주·전북·충남·경기·서울 등), 기초지자체 20개 시(목포·나주·정읍·김제·전주·익산·논산·공주·천안·평택·오산·화성·수원·시흥·의왕·군포·안양·광명·고양·파주 등)를 통과하는 국가 간선도로의 기능을 담당하고 있다.
하지만 국도 1호선을 행안부의 정책방향대로 추진할 경우 향후 남북한 상호연계 도로, 통일과 관련한 국가적 차원의 사업 추진이 불투명해 질 전망이다.
이와 함께 지자체의 지역민원 위주로 ▲노선선정 ▲도로건설 ▲무분별한 도로점용 ▲접근시설 연결허가 등에 따른 간선도로의 기능에 대한 문제점도 드러나고 있다.
일례로 국도 5호선의 제천우회도로(12km), 국도 14호선 거제시 아주동~일운면 구간(7km), 국도 17호선 전주시 동부우회로(14km)가 대표적인 사례다.
국토연구원 정일호 연구위원은 “국도 건설·관리의 지자체 이양시 각 지자체의 이기주의로 인한 도로의 획일된 건설이 불가능 해 사실상 간선도로의 기능을 상실하게 될 것”이라고 지적했다.
◆도로사업의 투자효율성 저하 예산낭비
국토해양부는 ‘국도건설 계획’만을, 지자체는 ‘건설·관리 업무’로 구분해 추진하는 방향이 검토되고 있다.
이에 따라 예산·행정 측면의 효율성 저하도 크게 우려되고 있다.
이는 국도를 건설하는 데 드는 비용인 국고보조금이 지자체장의 임의대로 사용될 가능성이 높기 때문이다.
또 지방의회의 각 의원들이 도시계획도로 등에 집행을 요구, 압력행사를 실시하는 등의 부작용이 나타날 수 있다는 점도 배제 못하고 있다.
실제로 지난해 11월 울산광역시는 국지도(상북~덕현) 실시설계비 보조금 5억6000만원 중 9500만원을 국지도 69호선 수해복구공사 실시설계용역에 임의로 유용해 집행, 국토해양부 자체 감사에 적발돼 지적됐다.
국지도 실시설계비 지원시 사업내역별로 목적사업을 명기하고 있음에도 불구 울산시는 임의로 사용한 것이다.
한양대학교 서영찬 교수는 “국도 관련업무를 중앙정부(계획)와 지자체(건설·관리)로 분리될 경우 공사가 제대로 수행될 지 의문”이라며 “특히 도로정비사업 등에 사용되는 지방양여금(총액사업비)이 선거에 전용되고 있는 것이 현실”이라고 말했다.
또 국도건설 계획과 예산집행이 분리될 경우 중앙정부의 사무적 행정과, 지자체의 실무적 행정의 차이로 불필요한 설계변경이 불가피, 이에 따른 사업비 증가 현상이 나타날 가능성이 높은 것으로 지적됐다.
일례로 계획은 중앙정부에서 수립하고 집행은 지자체에서 추진한 부천 작동(1.63km)~서울 고척간(3.75km) 도로는 지자체간의 이해관계 부족으로 단절 구간이 발생하는 등 문제점이 나타났다.
이들 구간 중 부천시 관할 구역은 지난 2005년에 완공돼 도로가 운영 중이나, 서울시 관할 구간은 양천구의 서울관내 교통량 유입사유를 반대로 약 2년간 사업이 착수되지 못하고 있는 실정이다.
◆지자체 이관시 국가계획에 따른 예산 집행 한계
간선도로 건설 및 유지관리 업무를 지자체로 이양할 경우에 따른 예산 집행의 한계와 문제점도 우려된다.
이는 지난 2006년 7월 특별자치도로 승격된 제주특별자치도에서 이미 나타났다.
제주도는 제주특별법 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제 141조’와 ‘보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 19조’에 따라 국도를 지역도로로 도로등급을 하향조정하고 2007년 1월부터 국도에 대한 건설 및 유지관리 업무를 국토해양부로부터 이양 받았다.
그러나 이양 받은지 1년6개월 만에 구 국도의 간선기능 약화 등을 주장하며 다시 국도로 승격해 줄 것을 제주특별자치도 지원위원회에 요청했다.
제주도측은 국도의 기능을 자체적으로 담당·운영하는 것에 대해 ▲지방도 하양에 따른 예산의 저하 ▲지자체 자체적으로 유지보수에 대한 운영 곤란 ▲도로의 중장기 계획이 끝나는 시점의 예산 집행 문제 ▲도로 개발의 용지 보상 지연 및 민원 발생에 따른 난개발 등을 이유로 들어 간선기능의 역할을 수행토록 운영하기 힘들다는 입장을 보이고 있다.
제주특별자치도 관계자는 “국도에 대한 업무를 이양 받은지 아직 2년도 안된 시점에서 벌써 간선도로에 대한 유지 보수의 어려움과 국도 확충에 따른 예산 확보 등의 문제점 발생해 간선도로에 대한 기능이 많이 약해진 상태”라며 “자치도에 대한 기능은 행정적·예산적 문제 많아 국가가 나서서 운영해야 할 것으로 보인다”고 말했다.
◆지역간 균형발전 저해
지방국토관리청을 비롯한 국가업무를 수행하는 특별지방행정기관의 지자체 이관에 따른 국세 지방이양 문제가 지역간의 ‘빈익빈 부익부(貧益貧 富益富)’ 현상을 심화 시킬 수 있다는 지적이다.
국세의 지방이양은 자치단체의 재정자립도를 일정부분 높일 수 있으나, 모든 지방의 재정확충으로 이어지는 것이 아니기 때문이다.
특히 지자체간 유동인구와 산업자원, 기반시설 등의 차이가 발생돼 자립도가 높은 쪽으로 재정확충이 이뤄져 지역간 균형발전을 저해할 수 있기 때문이다.
행정안전부가 밝힌 ‘2008년도 단체별 평균 재정자립도’ 현황에 따르면 특별시 87.5%, 광역시 60.5%, 도(道) 35.4%, 특별자치도 25.9%, 시 40.7%, 군 17.2%, 자치구 37.1%로 조사됐다. <관련표 참조>
재정자립도란 지방자치단체의 전체재원에 대한 자주재원의 비율을 말한다.
지방자치단체의 자주재원으로는 지방세와 세외수입이 있으나, 우리나라의 경우 일부 대도시를 제외하고는 대부분의 기초자치단체의 재정자립도가 낮은 실정이다.
서울과 제주도를 제외한 단체별 내의 재정자립도간 격차를 보면 수도권과 비수도권의 격차는 크게 차이가 났다.
가장 큰 차이를 보이는 단체는 자치구로 서울 중구(86.0%)와 부산 영도구(13.0%)의 차이는 무려 73%에 이른다.
다음으로 시(경기 성남시 74.0%-경북 상주시 10.8%), 도(경기 본청 66.1%-전남 본청 11.0%), 군(울산 울주군 56.9%-전남 완도와 신안군 각각 6.4%), 광역시(인천 본청 71.2%-광주 본청 47.8%) 등의 큰 격차를 보였다.
이처럼 재정자립도가 높은 지역의 경우 거주·유동 인구밀도, 산업기반시설의 비중이 높아 도로신설 및 확충, 보수 등을 이유로 많은 예산 확보가 가능하다.
하지만 재정자립도가 낮은 지방의 경우 도로에 대한 예산확보와 지속적인 운영에 대한 어려움이 발생된다.
실제로 재정자립도가 10%가 안되는 한 자치단체 관계자는 “지방재정 확충은 필요하나 국도 건설과 같은 전문 인력이 투입되고 지속적으로 관리·운영해야 하는 경우는 오히려 부담이 될 수 있다”고 말했다.
또 전국 자치단체 총 세출예산 124조9600억원 중 일반회계 기준으로 도로관련(수송 및 교통, 국토 및 지역개발) 예산은 17조6200억원인 14%로 나타났다.
하지만 실질적으로 도로정비사업, 신규 도로건설사업 등에 사용되는 예산은 극히 미비한 것으로 나타났다.
이는 지자체마다 도로예산을 어떻게 집행했는지 확인하기 힘들기 때문이다.
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구조설계의 미래를 준비하는 모임 [구조설계미래포럼]
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